Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 557/2014 de 26 de Junio de 2014
| Fecha | 26 Junio 2014 |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de junio de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana que le fue remitido para su consulta en virtud de la Orden de V. E. de 26 de mayo de 2014 (entrada en este Cuerpo Consultivo el mismo día) y completado con documentación remitida posteriormente.
De antecedentes resulta:
Primero. Contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto sometido a consulta consta de una exposición de motivos en la que se hace referencia a la seguridad ciudadana que constituye una condición para el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas y se configura como uno de los elementos determinantes de la calidad democrática de un país. Añade que las demandas sociales de seguridad ciudadana van dirigidas esencialmente al Estado ya que sólo éste puede asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades mediante la eliminación de la violencia.
Entiende la exposición de motivos que la Constitución se refiere a los conceptos de seguridad ciudadana (artículo 104.1) y de seguridad pública (149.1.29ª) -que han sido interpretados como sinónimos y comprenden la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana-. El objeto de este Anteproyecto es la protección de este bien jurídico. Y asegura que la demanda creciente de seguridad puede satisfacerse mediante tres instrumentos: el ordenamiento jurídico, la Justicia y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Se refiere posteriormente la exposición de motivos a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, y a las necesidades que justifican su sustitución por un nuevo texto, entre las cuales destacan los cambios sociales operados en España, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, la necesidad de actualización del régimen sancionador y la conveniencia de incorporar la jurisprudencia constitucional recaída en esta materia. Esta jurisprudencia ha definido una situación de equilibrio entre el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y la seguridad ciudadana, haciendo hincapié en que las limitaciones con fundamento en la seguridad ciudadana admisibles en una sociedad democrática deben estar presididas por el principio de proporcionalidad en una triple dimensión: un juicio de idoneidad de la limitación -en relación con la consecución del objetivo propuesto-, un juicio de su necesidad -entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecución del mismo fin- y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha limitación -por derivarse de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho-.
La seguridad ciudadana comprende, por tanto, distintas actuaciones, entre las que se sitúan las que corresponden a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en cumplimiento del artículo 104 de la Constitución, las relativas a la documentación e identificación de las personas, el control administrativo de armas y explosivos, las medidas de seguridad en determinados establecimientos y el régimen sancionador.
En relación con el régimen sancionador destaca la exposición de motivos que la supresión de las faltas, tras la reciente reforma del Código Penal, exige una revisión de las infracciones penales antes contenidas en su libro III para incorporar al ámbito administrativo algunas conductas que, de lo contrario, quedarían sin ningún tipo de sanción.
El Anteproyecto de Ley Orgánica se estructura en cinco capítulos, divididos en cincuenta y cinco artículos, cinco disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y tres finales.
* El capítulo I define el objeto de la ley (artículo 1) y su ámbito de aplicación (artículo 2). Se dedica el artículo 3 a los fines de la ley y el artículo 4 a los principios rectores de la actuación de los poderes públicos en el ámbito de la seguridad ciudadana. El artículo 5 se ocupa de las autoridades y órganos competentes y el artículo 6, de la cooperación interadministrativa. Finalmente, el artículo 7 establece un deber de colaboración para autoridades, empleados públicos y ciudadanos.
* El capítulo II regula la documentación e identificación de los ciudadanos españoles, a través del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte y los deberes de sus titulares en relación con estos documentos.
* El capítulo III dedica su primera sección a las potestades generales de policía de seguridad, incluyendo las órdenes en su artículo 14. El artículo 15 se refiere a la entrada y registro en domicilio y edificios de organismos oficiales y el artículo 16, a la identificación de personas. La restricción del tránsito y los controles en las vías públicas constituyen el objeto del artículo 17 y las comprobaciones y registros en lugares públicos se regulan en el artículo 18. El artículo 19 disciplina las diligencias de registro e identificación y el artículo 20, los registros corporales. Las medidas de seguridad extraordinarias -artículo 21- y el uso de videocámaras - artículo 22- cierran la primera sección de este capítulo. La sección segunda regula el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana, prestando atención a las reuniones y manifestaciones -artículo 23- y a la colaboración entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad -artículo 24-.
* El capítulo IV, por su parte, regula las potestades especiales de la policía administrativa de seguridad y las obligaciones de registro documental de las actividades relevantes para la seguridad ciudadana -artículo 25-, los establecimientos que habrán de adoptar medidas de seguridad -artículo 26-, el régimen de intervención de las autoridades competentes en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas - artículo 27- y el control de armas y explosivos -artículos 28 y 29-.
* El capítulo V tiene por objeto el régimen sancionador e introduce novedades relevantes en la ley orgánica vigente. Se divide en dos secciones. La primera define los sujetos responsables, incluyendo la descripción de quienes serán considerados organizadores y promotores de reuniones y manifestaciones -artículo 30- y dedica el artículo 31 a las disposiciones reguladoras del concurso de normas concursales. La enumeración de los órganos competentes se contiene en el artículo 32 y la forma de graduación de las sanciones, dividiendo las pecuniarias en tres tramos, es objeto del artículo 33. El artículo 34 clasifica las infracciones en muy graves, graves y leves, dedicando a cada una de ellas los artículos 35, 36 y 37. El artículo 38 regula la prescripción de las infracciones. El artículo 39 fija las sanciones tanto las pecuniarias -entre 100 y 600.000 euros- como las accesorias, y el artículo 40 se dedica a la prescripción de las sanciones. La colaboración reglamentaria para el desarrollo de la ley orgánica se prevé en el artículo 41 y a la reparación del daño se dedica el 42. El artículo 43 crea el Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana.
La segunda sección regula un nuevo procedimiento sancionador en la materia que supone determinadas novedades sobre el general previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -artículo 44-. Este procedimiento será subsidiario del proceso penal -artículo 45-. Se regula el acceso a los datos de otras Administraciones Públicas - artículo 46-, las medidas provisionales anteriores al procedimiento -artículo 47- y las actuaciones previas -- artículo 48-. En cuanto al procedimiento, se detalla su contenido incluyendo el acuerdo de incoación -artículo 49-, las medidas de carácter provisional -artículo 50-, la caducidad de un año -artículo 51- y los efectos de la resolución -artículo 52-. El artículo 53 instituye el valor probatorio de las denuncias de los agentes de la autoridad y el 54 a la ejecución de las resoluciones. El artículo 55 regula un procedimiento abreviado que permite al interesado el pago voluntario con reducción del 50% del importe de la multa siempre que renuncie a presentar alegaciones.
El Anteproyecto de Ley Orgánica incluye cinco disposiciones adicionales. La primera se refiere al régimen de control de precursores de drogas y explosivos y la segunda, al régimen de protección de las infraestructuras críticas, asuntos ambos que se rigen por sus propias normas. La tercera dispone que es obligada la comparecencia personal en los procedimientos para la obtención del Documento Nacional de Identidad y el pasaporte. La disposición adicional cuarta impone al Registro Civil la obligación de comunicar al Ministerio del Interior las inscripciones de resoluciones de capacidad judicialmente complementada y la quinta afecta a la suspensión de sanciones pecuniarias impuestas por infracciones en materia de consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas cometidas por menores de edad en los casos en que accedan a someterse a tratamiento o rehabilitación, si lo precisan, o a actividades de reeducación.
La disposición transitoria única se refiere a los procedimientos sancionadores ya iniciados a la entrada en vigor de esta ley, que se regirán por la legislación anterior, salvo que esta ley contenga disposiciones más favorables para el interesado. La disposición derogatoria única abroga la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.
La primera de las disposiciones finales se ocupa de los títulos competenciales; la segunda, del carácter de Ley Orgánica que se atribuye a determinados preceptos y la tercera confiere al Gobierno la habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma.
Segundo. El contenido del expediente.
Constan en el expediente, junto con el texto del Anteproyecto remitido en consulta, formulado a propuesta del...
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